Andrej Lipskij: Tolkningskriget kring fredsavtalet i Ukraina |


Om Ryssland vill bevara Minskprocessen måste man gå samman med de europeiska förhandlarna för att arbeta fram och genomföra en rimlig kompromiss med Ukraina.

Gränsen mellan Krim och Ukraina. Hur ska konflikten lösas? Foto: niklas meltio

Försöken att lösa Ukrainakrisen har radikalt ändrat innebörd och status i namnet Minsk. Geografin har hamnat i bakgrunden och lämnat plats för symbolik och metaforer. När politiker, diplomater eller bara politiskt engagerade medborgare talar om "Minsk" tänker de på den politiska symbolen Minsk. Hit reser man inte som turist eller som privatgäst. Minsk måste genomföras, efterlevas och implementeras. Genomförandet av mandatet från Minsk är direkt kopplat till avskaffandet av de mest kännbara icke Krim-relaterade sanktionerna från väst mot Ryssland och hävandet av det ryska embargot mot livsmedel från väst.

För att försöka förstå om det är möjligt att genomföra den vägkarta som skisserades i februari 2015 i Minsk av den så kallade Normandiegruppen, om det är möjligt att blåsa liv i den nu stillastående Minskprocessen och åstadkomma normalisering i Donbass ska vi försöka reda ut detta nystan av heterogena intressen hos aktörerna i processen, och olika tolkningar och synsätt på avtalet.

Först några inledande konstateranden. Det är uppenbart att Rysslands anslutning av Krim innebar att landet bröt mot folkrätten och ett antal konkreta internationella avtal. Lika uppenbar är den ryska delaktigheten (såväl politisk som militär) i händelseutvecklingen i Donbass under våren och sommaren 2014, i att provocera Majdanfientliga aktioner och interna konflikter, och i skapandet av de icke erkända separatistiska enklaverna och i blodsutgjutelsen i Donbass. Det innebär inte att övriga aktörer, som i olika grad varit delaktiga i den ukrainska krisen, skulle vara oförvitliga och ha rätt i alla avseenden.

Annons

Det gäller att ta sig ur den uppkomna situationen med uteslutande fredliga medel. Problemet har ingen militär lösning.

Men genom att ständigt fastställa vems felet är kommer man inte att kunna ta sig ur gropen man hamnat i. Det gäller att ta sig ur den uppkomna situationen med uteslutande fredliga medel. Problemet har ingen militär lösning och alla försök att pröva den igen om fredsprocessen skulle misslyckas eller stagnera leder inte till något annat än ny blodsutgjutelse, mer mänskligt lidande och en farlig eskalering av militära insatser som kan övergå i ett fullskaligt krig.

Den idag enda plattformen för förhandlingar mellan Ryssland och Ukraina om hur man ska komma ur krisen är Minskprocessen inom ramen för det så kallade Normandieformatet (det vill säga med deltagande av de två största EU-länderna, Tyskland och Frankrike). Till detta ansluter arbetet inom den trilaterala kontaktgruppen, där företrädare för Ryssland, Ukraina och OSSE deltar, och där man även involverar separatister från de icke erkända republikerna. Några andra format för fredsförhandlingarna finns inte.

Det idag enda formulerade och av samtliga deltagare i förhandlingarna formellt godkända stegvisa programmet för hur man på fredlig väg ska ta sig ur den uppkomna situationen är 13 punkter i åtgärdspaketet för genomförande av Minskavtalet. Några andra program finns inte.

Medvetna om detta gör alla deltagare i förhandlingarna offentliga uttalanden om att man håller fast vid Minskavtalet. Samma sak, fast med annat tonläge, upprepar amerikanerna och politiker från europeiska länder som inte deltar i Minskprocessen. Det innebär att alldeles oavsett om någon tycker om eller ogillar alla eller delar av besluten inom Minsk-2 måste man idag utgå uteslutande från dem. Men här stöter vi på en obehaglig överraskning, nämligen tolkningskriget.

”Mindre av krig, men ingen fred”; rubriken är ett citat ur ett dokument framtaget av experter från länder inom ”4-gruppen från Normandie” som sammanfattning från en konferens inom den så kallade Minsk-dialogen, som genomfördes i Minsk i samarbete med den tyska Konrad Adenauer-stiftelsen i februari i år.

Slutsatsen är föga trösterik, men träffsäker. De flesta experter som följer konflikten i Donbass anser att året som gått efter Minsk-2 visat att av de 13 punkterna i åtgärdslistan från Minsk är det endast en (!) som uppfyllts helt och hållet. Det gäller punkt 13 om intensifieringen av verksamheten inom den trilaterala kontaktgruppen och bildandet av arbetsgrupper för olika områden inom ramen för denna. Det är uppenbart varför: det är den ofarligaste av punkterna, eftersom den inte rör några konkreta militära eller politiska åtgärder utan endast handlar om skapandet av förhandlingsformer, det vill säga rena skrivbordsåtgärder.

Resten, det som finns ute på fältet, ser betydligt värre ut. Punkterna 1 (eldupphör), 2 (bortdragande av tunga vapen), 3 (säkring av kontrollen av de två föregående punkterna med observatörer från OSSE), 4 (dialog om modaliteterna kring val i de så kallade folkrepublikerna Donetsk och Luhansk) är bara delvis uppfyllda. Det skjuts mindre, men skottlossningen fortsätter, och ökar ibland till en farlig nivå som gränsar till återupptagandet av krigshandlingar.

Ibland är det svårt att avgöra vilka sida som börjat. Det samma gäller bortdragandet av vapen. Parterna anklagar ständigt varandra för att inte uppfylla den punkten. Än här och än där dyker det upp förbjudna typer av vapen i området för tillbakadragandet, även i det neutrala området, och ”som svar” dyker det upp likadana vapen på den andra sidan. Att helt och hållet kontrollera detta kan ofta vara svårt, eftersom OSSE:s observatörer ofta inte kan ta sig in i området som ska kontrolleras; i praktiken är det särskilt separatisterna som utmärker sig när det gäller att sabotera observatörernas verksamhet, vilket kan ses som ett indicium på att det är just de som är ledande när det gäller brott mot avtalet, och att de har något att dölja.

Ännu värre står det till med dialogen kring ”modaliteterna kring valen”, en dialog som i realiteten inte förs. Kiev är inte särskilt böjt att försöka behandla ”terroristerna” med silkesvantar och direkt diskutera något av politisk betydelse med dem. Något slags diskussioner pågår inom ramen för en arbetsgrupp inom Trepartskommissionen, men företrädarna för separatisterna släpps inte längre in än till ”farstun”. De i sin tur är upprörda över att ingen ”lyssnar på dem” och försöker hela tiden skrämmas med att de tänker genomföra sina val enligt egna lagar och vid en tidpunkt de väljer själva.

Riktigt illa är det vad gäller implementeringen av punkt 6 om utväxling av gisslan och olagligen gripna personer (vi vill påminna om att ett utbyte enligt principen ”alla mot alla” skulle ske ”senast” dag 5 efter bortdragandet av vapnen). Då och då sker det partiella utväxlingar, men på det hela taget syns ingen lösning på problemet utan båda sidor samlar på sig mänskligt kapital inför en eventuell utväxling. Samtidigt frodas banala friköp av fångar och försäljning av fångar till anhöriga.

Anklagelser för sabotage av processen för utväxling kommer från båda håll. Man kan särskilt notera de uppmärksammade skådeprocesserna i Ryssland och Ukraina (Savtjenko, Sentsov och ”terroristerna på Krim”, målet mot ”GRU-männen” Jerofejev och Alexandrov, med flera), där utfallet sannolikt kommer att bli material i ett större politiskt köpslående.

Det finns ännu vare sig någon lag eller någon vilja att genomföra en fullvärdig amnesti, från vilken endast skulle undantas uppenbara mördare och krigsförbrytare.

Ingen som helt rörelse syns heller vad gäller genomförandet av punkt 5, den om benådning och amnesti ”genom införandet av en lag som förbjuder åtal och bestraffning av personer i samband med händelser som inträffat i vissa områden av regionerna Donetsk och Luhansk i Ukraina”. Det finns ännu vare sig någon lag eller någon vilja att genomföra en fullvärdig amnesti, från vilken endast skulle undantas uppenbara mördare och krigsförbrytare. I en situation av de råare seder som krig innebär och ett ofullgånget domstolssystem och svaga rättsvårdande myndigheter inger en sådan selektiv amnesti vissa farhågor inte bara hos brottslingar som faktiskt fläckats av blod, utan även hos vanliga ”män ur folkuppbådet” och hos ledande befattningshavare i de självutropade republikerna.

Vi ser slutligen inga framsteg vad gäller den rent politiska delen av åtgärderna i Minskavtalet. Det är fortfarande oklart när och enligt vilka lagar val ska genomföras i ”folkrepublikerna” Donetsk och Luhansk, ingenting tyder på att Ukraina skulle ha för avsikt att anta den i Minskavtalet stipulerade ”decentraliserande” författningsreformen inom ramen för en ny ukrainsk konstitution, eller någon permanent lagstiftning om särskild status för ”vissa områden av regionerna Donetsk och Luhansk”. Det betyder också att det inom en överskådlig framtid inte heller finns några förutsättningar för att Ukraina ska kunna etablera kontroll över sin statsgräns i konfliktområdet. Enligt tidtabellen från Minsk är ju början på den processen knuten till genomförandet av lokala val i samma ”vissa områden”, och den ska slutföras först efter en allomfattande politisk lösning (inklusive en författningsreform).

Alla parter deklarerar således att man stödjer Minskavtalet, men implementeringen går trögt. Problemet är att synen på och tolkningen av avtalet hos de olika aktörerna är olika, för att inte säga oförenliga.

Ryssland. Kreml har redan uppnått sina viktigaste mål (som man själva ser dem) i Ukraina. Det kommer inte att bli någon Nato-bas i Sevastopol. Ukrainas inträde i Nato är inte möjligt så länge landet har en gränstvist med sin granne, då det strider mot ett av de krav som Nato har på länder som ansöker om medlemskap.

Kreml har också demonstrerat sin beredskap att tillgripa våld på den internationella arenan för att skydda sådant som man ser som sina särskilda intressesfärer. Nu anser man i Kreml att landet ”gjort en återkomst” i storpolitiken, att världen ”nu kommer att räkna med Ryssland” och akta sig för att göra intrång i områden med traditionellt ryskt inflytande.

Alla parter deklarerar således att man stödjer Minskavtalet, men implementeringen går trögt.

Slutligen har man tack vare kampanjen på Krim och motståndet mot ”Bandera-anhängarna” i Donbass i Ryssland lyckats åstadkomma en hittills tidigare aldrig skådad patriotisk mobilisering kring presidenten och den ryska ledningen i dess helhet. En nivå som under förutsättning att den ständigt underhålls (i form av kamp mot internationell terrorism, västfientlig retorik och genom att injaga fruktan för konvulsioner i form av ”färgrevolutioner”, ”som i Ukraina”) mycket väl kan räcka över nästa politiska valsäsong 2016-2018.

Ryssland behöver inte Donbass. Ryssland behöver inga ”korridorer” landvägen till Krim, än mindre till Transnistrien. Man behöver inte heller kriget i Donbass: för att föra krig saknas idag såväl politisk vilja som tillräckliga resurser för att garanterat kunna förändra situationen till sin egen fördel, och stöd i samhället (till skillnad från stödet för anslutningen av Krim). Men Ryssland behöver kunna ”sätta ner foten” i Donbass.

Vad man behöver är att politiska krafter som är orienterade mot förbindelser med Ryssland formellt inom ramen för den ukrainska staten ska kunna legaliseras politiskt. Minsk-2, som uppkom i ett läge med en hård militär konflikt i Donbass, där alla parter till varje pris ville få slut på blodsutgjutelsen, har gett Moskva möjlighet att i ett paket kombinera såväl agerandet för att stoppa och förebygga slakten, som åtgärder för att åstadkomma en politisk lösning som ger Moskva möjlighet att behålla sitt inflytande på den del av det ukrainska territoriet där ”folkrepublikerna” Donetsk och Luhansk ligger.

Därför betonar den ryska sidan två grundläggande ståndpunkter i sin syn på Minsk-processen. För det första Kievs förpliktelser inom det politiska paketet: antagande av ändringar i konstitutionen om särskild status för Donbass på permanent basis, antagande lagar om särskild status och lokala val (godkända av ”folkrepublikerna”) och slutligen själva valen i ”vissa områden” av Donbass. Och för det andra behovet av ”direkt dialog” om en politisk lösning mellan Kiev och Donbass, vilket skulle ge Ryssland möjlighet att tvätta bort den obekväma stämpeln som part i konflikten (vilket Moskva ständigt förnekar utan att vara särskilt övertygande).

Därför försöker Ryssland så envetet att för sina europeiska ”partner” peka på Kievs ovilja att åstadkomma en politisk lösning. Moskva låtsas också att det inte finns några andra problem med implementeringen av artiklarna av Minskavtalet (som nämnts ovan) och att misslyckandet med att genomföra Minsk uteslutande skulle handla om Kievs ovilja att försöka komma överens i den politiska delen. Samtidigt antyds att om det kommer till rörelse i den delen så kommer resten (vad som egentligen enligt vägkartan från Minsk ska ligga före) att lösas.

Separatisterna. För ledarna i de självutropade republikerna i Donbass är bevarandet av en hög grad av kontroll över det territorium som de tagit över inte en fråga om politiskt spel eller manipulation utan om ren överlevnad. De behöver därför minst en hög grad av autonomi med rent symbolisk tillhörighet till Ukraina, eller ännu bättre faktisk självständighet (Ryssland erbjuder dem idag ingen möjlighet till formell självständighet).

De hoppas alltså kunna bevara sina politiska positioner på det territorium man kontrollerar och kontrollen över den egendom man tagit över under konflikten samt att undkomma rättsligt ansvar för sina brott under den väpnade konflikten. De behöver Minsk uteslutande som täckmantel för att rota sig i östra Donbass. Detta mål bestämmer också deras ståndpunkt i fråga om modellen för en politisk lösning; de kräver att bestämmelserna om särskild status för Donbass ska skrivas in i den ukrainska författningen permanent och inte i övergångsregler, som sägs i de ändringar av konstitutionen som antagits av Högsta radan i en första läsning.

Separatisterna är inte heller nöjda med att lagen om särskild status föreskriver ett särskilt styre under bara tre år. Deputerade i ”parlamentet” i den självutropade ”folkrepubliken” Donetsk förklarade dessutom nyligen att de inte är nöjda med punkterna 4 och 8 i åtgärdspaketet från Minsk, eftersom de eliminerar möjligheten att ”Donetskrepubliken” skulle kunna erkännas som självständig stat och göra ”republiken” helt beroende av Kiev.

För att sabotera och diskreditera Minsk-protokollet använder de alla till buds stående medel: direkta brott mot vapenvilan, hinder och trakasserier mot OSSE:s mission, och ständig utpressning i form av hot om att genomföra ”egna” val utanför Minsk-protokollet. Trots att Ryssland har stort politiskt och militärt inflytande över separatisterna (bland annat via otaliga militära ”rådgivare” med officersbefattningar inom separatiststyrkorna), lyckas Moskva inte alltid avvärja och kontrollera farliga initiativ från sina skyddslingar. Och Moskva stödjer deras ståndpunkt vad gäller ändringarna i den ukrainska författningen.

Ukraina. I Ukraina mottogs överenskommelsen från Minsk redan från början med viss skepsis, som en framtvingad åtgärd som ger möjlighet till en fredlig andhämtningspaus och förberedelser till fortsatt kamp för det förlorade territoriet. Företrädare för den nationalistiska kanten (bland annat ledarna för ”Högra sektorn”) anser över huvud taget att Minsk-avtalet har en ”förlossningsskada” som drar ett streck över alla beslut. Det handlar om likvideringen av den så kallade utbuktningen vid Debaltsevo efter att Minsk-avtalet var underskrivet.

Kritiken och anklagelserna för förräderi mot Ukrainas intressen mot dem som undertecknade avtalet gäller hos de flesta politiska krafter framför allt de politiska bestämmelserna, som ses som ogenomförbara och påtvingade utifrån. Man påpekar att ingen har rätt att ge Ukraina anvisningar om vilka förändringar som ska införas i landets statsskick eller hur man ska ändra konstitutionen, framför allt inte ”till förmån för terrorister”.

Men inte heller företrädare för presidentens läger, som officiellt av Ryssland kräver en implementering av Minskavtalet, värderar avtalet särskilt högt. Professor Vladimir Gorbulin, rådgivare till president Porosjenko och chef för Institutet för strategisk forskning i Kiev, skriver: ”De beslut som fram tills idag tagits inom ramen för Minskprocessen är i betydande grad resultatet av trycket från kritiska omständigheter och yttre faktorer, och därför är deras obligatoriska giltighet uteslutande beroende av den ”goda viljan” hos en ukrainsk sida, som samtidigt som den önskar fred ibland agerar ”till men för sina egna intressen”.

Porosjenkos rådgivare anser att potentialen hos en diplomatisk lösning konflikten i Donbass håller på att ta slut, att den räcker i kanske ytterligare två-tre år och att snart ”kommer frågan om en aktiv och effektiv användning av ett annat verktyg för utrikespolitik, nämligen de väpnade styrkorna, att bli akut.”

Typen av politisk status för de ”särskilda områdena”, som Moskva och separatisterna insisterar på, är kategoriskt oacceptabel för Kiev, som ser en fara redan i en måttlig federalisering av landet (för att inte tala om en särskilt betonad självständighet för Donbass). Och Högsta radan kommer knappast att vara villig att fatta sådana beslut, till och med om man antar att Porosjenko skulle gå med på dem.

Kiev vägrar också kategoriskt att erkänna ledarna för ”folkrepublikerna” Donetsk och Luhansk som självständiga parter i förhandlingarna och på så sätt legitimera dem. Man föreställer sig dem som från Moskva helt styrda marionetter, ignorerar inslaget av inbördes motsättningar i konflikten i Donbass, och förklarar konflikten uteslutande som rysk aggression. På så sätt är det lättare att mobilisera väst för påtryckningar mot Ryssland.

Vad gäller valen i de ”särskilda områdena” förklarar Kiev, samtidigt som man inte tar avstånd från valen, att eftersom de föregående punkterna om säkerhet inte är uppfyllda och eftersom det inte finns några garantier för ett faktiskt fritt val på ”republikernas” territorium (inklusive möjlighet för ukrainska politiska partier att delta i valkampanjen, säkerhetsgarantier för alla som deltar i valen, frihet för press, agitation och propaganda), så är det för tidigt att hålla val. I annat fall kommer de att hållas under de separatistiska myndigheternas diktat och bli till en ny politisk fars.

I annat fall kommer de att hållas under de separatistiska myndigheternas diktat och bli till en ny politisk fars.

Alltså först säkerhet, inklusive effektiv kontroll från OSSE vid gränspassagerna, ”för att helt stoppa flödet av ryska vapen, legosoldater och reguljära styrkor” (Pavel Klimkin, chef för Ukrainas utrikesministerium, efter avslutade förhandlingar i Paris natten mellan den 3 och 4 mars i år), och till och med närvaro i Ukraina av internationella ”polisstyrkor från OSSE”. Och först därefter val.

Man diskuterar även möjligheten att överge Minsk-överenskommelsen som en återvändsgränd och i stället utarbeta en ny ”vägkarta”, som bättre tillvaratar Ukrainas intressen. Som samme Klimkin sade inför det senaste ministermötet inom 4-gruppen i Paris: ”Vi är trogna Minsk, men inte i den ryska tappningen, när Ryssland i Ukraina vill integrera ett Donbass som befinner sig under ryskt kvasistyre”.

Europa. Europa är ordentligt trött på Ukrainakrisen. Allra helst som man har nog med egna problem, framför allt flyktingkrisen. Man måste fortsätta stödja Ukraina, men man har börjat ställa många frågor till landet kring problem som korruption, avsaknaden av verkliga reformer, oligarkernas inflytande och så vidare. Dessutom leder sanktions- och propagandakriget med Ryssland till fortsatt erosion av relationerna med landet, vilket inte ligger i de flesta europeiska länders intresse.

EU och de europeiska medlemmarna i Normandie-gruppen har ett kategoriskt krav på Ryssland om efterlevnad av överenskommelserna i Minsk-2 som ett villkor för ett avskaffande av de sanktioner som inte är bundna till Krim. Samtidigt försöker man övertala Ukraina att ”föra en dialog” med Donbass, inklusive att ge området befogenheter som är typiska för en federativ ordning, och att innan juli i år trots allt genomföra val. Bland annat för att legalisera ett slopande av sanktionerna.

Särskilt ivriga i det avseendet är Tyskland företrätt av utrikesminister Steinmeier som personligen engagerat sig i sökandet efter en kompromisslösning kring Donbass. Allra helst som just Tyskland i är ordförandeland i OSSE, som är den enda internationella organisation som är involverad i en praktisk lösning av Ukrainakrisen.

4-gruppens senaste möte i Paris, där man inte lyckades uppnå någon överenskommelse kring valets ”modaliteter” gjorde den tyske ministern besviken och fick honom att förklara att han ”är missnöjd med hur såväl Kiev som Moskva driver förhandlingarna” om östra Ukraina och valen. Många observatörer är övertygade om att Minsk-avtalet står på randen till ett sammanbrott.

Vad bör göras? Ett sammanbrott för Minsk-avtalet och ett försök att skapa ett nytt förhandlingsformat betyder att en lösning i Donbass försenas. Det är till fördel för separatisterna och för de ukrainska myndigheterna som (av olika skäl) inte vill att det politiska mandatet från Minsk ska uppfyllas. Det är till nackdel för Ryssland, som strävar efter att så snabbt som möjligt stoppa sanktionskriget, och för Europa, som är trött på Ukrainakrisen.

Om Ryssland vill bevara Minsk-processen måste man gå samman med de europeiska förhandlarna för att arbeta fram och genomföra en rimlig kompromiss med Ukraina. Ryssland måste därför gå sin del av vägen i riktning mot en kompromiss och för egen del göra följande:

  • med européerna och OSSE komma överens om ett program som betydligt vidgar området som kontrolleras av organisationen vad gäller efterlevnaden av eldupphör, bortdragandet av militär materiel samt av gränspassagerna mellan Ryssland och Ukraina;
  • komma överens om bredast möjliga internationella övervakning av valen, och möjligen med insats av polisstyrkor ur OSSE av ordningen i vallokalerna;
  • utöva beslutsamt tryck på ledningen för de icke erkända republikerna för att de inte ska skapa problem för någon typ av internationella observationer;
  • tillsammans med européerna åstadkomma bredast möjliga amnesti från Ukraina vad gäller deltagare i händelserna i Donbass samt från Ukraina och separatisterna om den utlysta utväxlingen av fångar och gisslan enligt principen ”alla för alla”, som föreskrivs i Minsk-avtalet.
  • utarbeta en ny vägkarta för en politisk lösning med ett förtydligande av vilka åtgärder som ska vidtas och en tidtabell, men inom ramen för Minskprocessen, och inte en ny förhandlingsprocess;
  • Ryssland och Ukraina måste komma överens om regler för en humanitär utväxling av personerna i uppmärksammade rättegångar i båda länderna för att åstadkomma ett bättre klimat i relationerna.

Ett initiativ till en kompromiss kan generera en motrörelse. Alternativet är att konflikten drar ut på tiden, och ett spänt läge av till hälften krig uppkommer, som hotar övergå i ett öppet krig.

ANDREJ LIPSKIJ är politisk chefredaktör i Novaja Gazeta. Artikeln har tidigare publicerats i Novaja Gazeta (23/3). Övriga artiklar i SvD från tidningen finns i Säkerhetsrådets arkiv.

Översättning: Bengt Eriksson

Redaktionens lästips! Robert Kaiser skriver i New York Review of Books om Richard Nixons misslyckanden som president.